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中國國資改革:困惑、誤區與創新模式


一、引言

1988 年5 月,國務院批準設立國家國有資產管理局,代表國家行使國有資產的監督管理權;1998 年7 月,國有資產管理局撤并,國資監管職能分散至各個部門;2003 年3 月,國務院國有資產監督管理委員會(以下簡稱“國資委”)成立作為專門的國有資產監管部門。從真正提出“國資改革”代替“國企調整”算起,探索已愈三十載,至今仍是新時代中國特色經濟體制改革的重要內容。黨的十九大報告指出“要完善各類國有資產管理體制,改革國有資本授權經營體制,加快國有企業經濟布局優化、結構調整、戰略性重組,促進國有資產保值增值,推動國有資本做強做優做大,有效防止國有資產流失?!痹谑艑盟闹腥珪裰敢?,2019 年11月召開的國務院國有企業改革領導小組第三次會議提出:“未來三年是關鍵的歷史階段,要落實好國有企業改革頂層設計,抓緊研究制定國有企業改革三年行動方案,明確提出改革的目標、時間表、路線圖?!?019 年12 月,中央經濟工作會議要求:“要制定實施國企改革三年行動方案,提升國資國企改革綜合成效”。2020~2022 年是國務院國資委制定并推動“三年行動方案”落地的戰略節點,是國企改革堅持市場化方向、抓落實提成效的重大攻堅克難時期,亟待解決國資改革中的困惑并探索出新的模式。


站在新的歷史起點上,面對錯綜復雜的國內外經濟環境,探索國資改革創新模式的意義在于,一是構建競爭中性營商環境,讓國資企業公平參與市場競爭;二是在國資國企改革“三年行動方案”的目標指引下把中國的國資改革引向深入。


(一)構建競爭中性營商環境


全球市場經濟從自由競爭轉向公平競爭,在此背景下,如何通過完善國有資產管理的體制機制,從而規避國際社會對中國國有企業“扭曲競爭”的質疑,是中國在“一帶一路”倡議和打造人類命運共同體目標指引下,進一步擴大對外開放、加深國際經濟交流合作所要解決的一個核心難題。目前,經濟合作與發展組織(簡稱“OECD”)所提出的競爭中性原則已成為國際多邊經貿協定的重要內容,全球已有40 多個國家適用競爭中性原則①。因此,中國在與其他國家或地區簽訂貿易協定時,應主動就競爭中性規則達成共識。


然而,長期以來,中國國有企業在參與國際競爭時因與“競爭中性”原則不一致而備受質疑。實際上,這些問題由來已久,原因之一就在于國資委作為既當國有資產的監管者又當國有資產的出資人,既當“裁判員”又當“運動員”,使得國有企業無法在國際經貿活動中作為被認可市場競爭主體。


第一,國資委直接擔任國有企業的出資人使國資委不得不陷入民商法糾紛中,負有財產連帶責任,難以在國際民商事糾紛中維護國家利益。2009 年,廈門船舶重工股份有限公司和福建省馬尾造船股份有限公司雙雙被希臘船方訴至美國地方法院,并均將中華人民共和國列為被告(劉紀鵬、曾斌,2012)。盡管在美國法院的判決里中方獲得勝訴,但不得不引發學界和政策界對中國企業在國際競爭中如何遵守國際規范的深層次思考。上述糾紛的產生與國有企業的股權結構密不可分,兩家公司均隸屬于福建省船舶工業集團,而福建省船舶工業集團則由福建省國資委100% 持股,因此福建省國資委這一政府序列的特設機構是3 家涉訴企業的實際出資人。希臘方根據《美國外國主權豁免法》②主張將涉訴的3 家公司認定為政府的“代理機構或工具”。希臘船方訴訟案的警示是,在“國資委—國有企業”兩層次結構中的國有企業時刻面臨著被國際社會認定為政府的“代理機構或工具”的隱患,因此,在兩者之間搭建國有資本出資人的代理主體成為一個必然選擇。


第二,中國國有企業被國際社會普遍質疑是否公平參與市場競爭,主要表現在政府財政補貼、政府信用支持、行政壟斷、市場準入等方面。在2018 年舉辦的B20 阿根廷會議上,就曾有國家提出“列入國企扭曲競爭”議題③。據測算,從政府補貼來看,在中國境內上市公司中,2018 年中央國有企業和地方國有企業所獲政府補貼金額的均值分別為4.3 億元和1.53 億元,遠高于民營企業獲得政府補貼的均值(0.73 億元);從政府信用支持來看,在A 股上市公司中,2018 年國有企業平均融資額為11.1 億元,而民營企業平均融資額則不足1 億元;從行政壟斷來看,國有企業在石油、天然氣等能源產業開采環節占有絕大多數的市場份額(巴曙松,2019)。


通過上述可見,完善國有資產管理體系迫在眉睫,傳統的國有企業和市場經濟兼容度不高,但是國有資本這種形式卻可以和市場經濟規則實現對接(劉紀鵬,2014;平新喬,2015)。需要通過構建國有資本投資公司和國有資本運營公司以規避政府部門補貼、國家壟斷等不公平競爭的問題,讓國有企業摘掉政府“代理機構或工具”、“競爭扭曲”的帽子,成為公平參與市場競爭的現代股份公司。


(二)“三年行動方案”目標指引下把國資改革引向深入


2015 年,國務院國資委、財政部、國家發展改革委聯合發布《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》提出“將國有企業界定為商業類和公益類”。2017 年《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》提出“建立健全國有資本運作機制,組織、指導和監督國有資本運作平臺開展資本運營,鼓勵國有企業追求長遠收益”。上一階段的“國企改革”已取得了一些階段性的成果,一系列改革政策對內帶來了國企內部治理的完善和代理成本的下降(孔東民等,2014;李文貴等,2017);對外則通過優化要素配置、溢出效應提高了經濟增長速度(許召元、張文魁,2015)?,F階段,只有堅持市場在混合所有制經濟中的主導地位,才能發揮經濟績效(李建標等,2016)。深化國資改革的關鍵在于從理論方向到實踐行動上深入落實從管企業到管資本的改革。近年來,政策制定者和學術界從國資改革的宏觀目標、國資委的職能定位、國有資本的運營機制、國企混合所有制改革等多方面探討了國資改革的方法論。然而,國資改革仍然缺乏將宏觀整體把控和實現中微觀運行機制相結合的指導性辦法。


從國有資產監管體制來看,為了有效解決國資委在市場中既是“裁判員”又是“運動員”的矛盾,化解“政企不分”、“政資不分”的問題,一些學者指出應架構三層國有資本管理模式,即“國資委—國有資本投資公司—國有企業”的形式,也就是從政府與企業的直接對接,改為在中間再設立一層國有資產產權經營機構,這個機構面對政府進行授權經營,面對下面的企業則是作為控股公司(劉紀鵬,2014;肖亞慶,2016);這些國有控股公司一般不進行自身的業務經營,而是主要通過對子公司的產權管理,最終實現資產保值增值(李炳堃,2017)。這種框架模式從職能上明確了國有資本授權經營體系的各部分具體職能,上層是國有資本的監管機構,作為中間層的國有資本投資公司則以最下層的企業股東的身份出現,并通過股權投資等方式進行國有資本的布局,實現國有資本的“有進有退、合理流動”。在三層次架構設計中,國資委、國資投資公司和國企三者相互形成制約又彼此在各自領域進行更加合理的資源配置,同時應進一步完善市場制度和現代企業制度(戴秦等,2018)。但是,也有部分學者認為,應該以國有企業為核心進行國有資本改革,而不是先從國資委的宏觀治理結構出發(宋方敏,2018)。這種以管企業為核心的改革是片面的,當前國資改革的核心應牢牢把握出資人職責定位,進一步明確國資監管邊界,以管資本為主改革國有資本授權經營體制。


反觀國際經驗,除了上述提及的“三層次模式”,國資監管主要還是采用簡單的“兩層次模式”,即政府按不同方式直接管理國有企業,并沒有設中間層進行產權經營,目前比較有代表性的國家包括美國、加拿大、法國、德國、巴西等。但就上述提到的采用“兩層次模式”的西方國家而言,其國有資本在社會資本所占比重遠不及我國,其立法規制或管理的重點多數在于對國有資產的保護以及國有資本的售賣等產權變動內容,其資產也偏向于“國有資源”的定義,而不是我們所認為的資本的定義。國際上采用“三層次模式”的國家,包括新加坡、意大利、奧地利、英國、西班牙等。其中,最為著名是新加坡的淡馬錫模式,其核心經驗是建立由董事會進行決策的淡馬錫控股公司,較好地理順了政府和市場的關系,這種模式一方面能夠完成國資的市場對接,使市場在資源配置中起決定性作用,同時又不喪失政府的服務與引導作用(潘澤清,2017)。值得注意的是,中國以管資本為主的國資管理改革不可與淡馬錫模式簡單畫等號(焦歡,2016)。中國的國有資本投資既要注重投資收益,又要體現國家戰略,必須牢固樹立國資監管機構對國有資產特別是營利性國資的統一監管地位(劉紀鵬,2014),國有資本投資公司的投資方向應該充分體現國家意志(閆妍等,2015),國有資本應該引領經濟發展、實現國有資產保值增值(劉紀鵬,2014)。實證研究也表明,自2003 年國資委設立以來,國資委作為外部監管者,發揮了改善國有企業經營績效和改制成效的作用(盛丹、劉燦雷,2016)。


從國有資產的分類管理體系來看,在現代市場經濟中,各國公認的國有企業通常是納入政府公共預算的公法人,一般只存在于較少的特殊公益領域或者僅靠市場行為解決不了、政府必須干預的領域。國有企業通常由各國財政部監管,其管理人員則可以是公務員身份,薪酬不進行市場化。例如美國的“兩房”(即房地美、房利美)和中國“兩儲”(中儲棉、中儲糧)都是典型的國有公益性獨資企業。因此,以保障功能為主要職能的國有企業概念是國際通行標準,結合我國國情,中國的特色發展方向應在商業領域擁有強大的國有資本和混合所有制下包容外資和私人資本建立的現代股份公司,從而與市場經濟制度相適應。


中國在競爭領域保持強大的國有資本,需在兩點同步推進:一是遵循民商法背景下的一般準則,在國資背景下構造的現代公司和傳統國企截然不同,在競爭領域由國有資本控股和參股的現代股份公司能夠有效實現與市場經濟的對接,平等地和國際上其他類型的現代股份公司競爭;二是在一些公益領域保持國有獨資和全資形態的國有企業,由財政部管理。中國國資改革的道路探索進程中應尊重國情,借鑒國際經驗,走自己獨特的發展之路。西方國家往往只是在公益領域有國企,中國則應在競爭領域有強大的國有資本,讓競爭領域強大的國資企業成為參與現代市場經濟中的“運動員”,而國資監管機構則發揮“裁判員”的作用,中間層的國有資本運營和投資公司則起到“教練員”的作用。


二、中國國資改革的困惑與誤區


2015 年《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》(中發〔2015〕22 號)(以下簡稱“22 號文”)雖然在理論上明確了深化國企改革的方向,提出“經營性國有資產實現集中統一監管”,“分類推進國有企業改革”,即推進處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業,處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業和公益類國有企業分類改革。


深入落實國資改革工作,化解實踐和認識脫節的現象,必須走出國企改革始終改企業的行動誤區,將改革目標向國有資本轉變,把對所有者的改革作為抓手?,F階段中國的國有資本所有者由不同的部門分別代表,例如,《企業國有資產法》中規定,“國務院和地方人民政府根據需要,可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責”,國家出資企業應當“接受人民政府及其有關部門、機構依法實施的管理和監督”,導致了九龍治水的局面。特別是財政部和國資委都在管理經營性國資,不同層級的行政區劃管轄內都是“兵分兩路”,甚至地方政府還有文化國資委、衛生國資委的提法。因此,現階段國資改革首先要解決代表國家履行出資人職責、擁有企業所有權的政府部門不能擔任國有資本的出資人和所有者問題,也就是必須引導改革者對自身開展改革。


雖然“22 號文”明確了國資改革的方向,但是卻在現實中遇到了巨大的阻力,政策無法落地。國資改革的諸多實踐中的誤區需要在理論上加以解構,化解不同部委之間、中央和地方各級部門之間分工不清、方向不明的癥結,在此基礎上提出深化國資改革的對策。當前誤區主要體現在以下5個方面。 


(一)把國資改革與國企改革混同的誤區 


黨的十九大報告和2017 年全國經濟工作會議創新性地提出了“做強、做優、做大國有資本”,替代了單一“做大國有企業”的傳統提法,這是在借鑒市場經濟普遍遵循的現代公司制度和法律基礎上,結合中國國有資本為主的現實國情,與社會主義宏觀運行機制相適應的國有資產治理機制的一次重要創新。從“管企業”到“管資產”的轉變,再到十八屆三中全會以后進入“管資本”時期,整體方向是脫離直接的行政干涉,加強自主經營,強化市場屬性(戚聿東、肖旭,2019)。


中國擁有數量龐大的國有企業和規模龐大的國有資本。新中國成立至今70 年,國有企業經歷了從統籌發展到制度探索、創新直至完善的階段。根據國家統計局公布的第四次全國經濟普查工作數據,2018 年末,全國企業法人單位1857.0 萬個,國有企業7.2 萬個,占全部企業法人單位的0.4% 。2019 年進入《財富》世界500 強的中國企業為129 家(含中國香港7 家、中國臺灣地區10 家),全球排名第一,其中中國大陸地區的企業112 家,國資委監管的中央企業有48 家。根據財政部資產管理司數據統計顯示,截至2019 年6 月末,中國國有企業④總資產為195 萬億元,凈資產高達69 萬億元⑤。2018 年全年國企收入59 萬億元,利潤總額3.4 萬億元。


《國有資產法》中規定:“企業國有資產(以下稱國有資產),是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益?!笨梢?,國有資產保值增值的關鍵在于管住資本;管住資本就管住了企業,但管住企業不一定管得住資本。新時代深化國資改革的核心在于“以管資本為主”和“以董事會為核心”兩條主線構建中國國資監管和治理創新模式。公益性的國有企業世界皆有,中國特色社會主義市場經濟的微觀運行主體,并不是在公益領域做大、做多傳統的國有獨資企業,而是在競爭領域中培養強大的國有資本,及其在國有資本參股、控股并包容其他資本基礎上形成混合所有制的現代大公司。 


(二)回歸審批經濟和國企私有化的誤區 


在國資改革的整體思路設計上,國家發改委和國資委難以“強勢兼得”,審批經濟與國有資本不可能同時占據主導地位,中國國資改革既要反對行政壟斷,也要反對經濟部門“一刀切”式的國有企業私有化。國資委作為世界首創,應當發揮公有制和市場經濟對接的橋梁作用,推動國企進行股份公司改革,并在股份公司的所有者、董事會層面體現國家意志。國有企業股份制改革實現了從“國營”(國家統管經營)轉變為“國有”(國家統籌所有權),十八大以來一系列的戰略考量,又成功實現了從管人管事管資本到管資本為主的轉變,從做大國有企業到做大、做強、做優國有資本的變革。相對于具有行政管理色彩的國有獨資企業,注入了國有資本的現代公司是和市場經濟對接的更好載體。 


(三)金融國資和產業國資不統一監管的誤區 


我國在自2009 年施行的《中華人民共和國企業國有資產法》中規定“國務院和地方人民政府依照法律、行政法規的規定,分別代表國家對國家出資企業履行出資人職責,享有出資人權益”,并沒有明確國資委在法律上的屬性和定位。中央編辦的“三定”⑥方案中,國資委只是國務院任命非政府序列的特設機構,并沒有明確國資委是國有資本的監管者。


如圖1 所示,中國國資目前沒有實行統一監管,而是按照金融國資和產業國資分類監管,形成了財政部管金融、國資委管實業的格局。但是從資本內在屬性看,以所屬行業為標準對國資進行分類缺乏依據且不利于對國資整體情況的掌控。從未來經濟發展方向看,產融結合已是大勢所趨,在過去幾年里,國家電網、寶鋼參股中國建設銀行、首鋼入股華夏銀行等成功案例比比皆是,可以說,金融國資和產業國資分開監管已經難以適應經濟大趨勢,與市場經濟發展規律背道而馳。如果各個監管部門繼續“畫地為牢”,特別是把衛生、醫藥等國資企業再度分開,以后又會形成九龍治水的局面,這也是目前部門改革不到位的表現。




(四)國資委不負責國有資本經營預算的誤區 


目前整個國資經營預算由財政部負責,國資委只強調當出資人,忽視了資本經營預算。該制度設計弊端有 3 點:第一,限制了國資委對于資金的使用,國有資本戰略布局規劃無法順利實現;第二,其他國家通常將這種行為視作政府對國企的補貼,不利于國際競爭;第三,在實際工作中,由于國資委直接對接企業的運營和監管,目前清產核資和資產統計等大量基礎性工作實際上由國資委負責,財政部的大量公共數據也是從國資委獲得,財政部編制國有資本經營預算無法脫離國資委。


如表1所示,從法理基礎、預算目標、收入來源、支出方向4 個維度上看,國資預算與公共預算有本質區別,因此,負責編制公共預算的財政部不應作為國資預算的編制者。只有國資委在履行監管職責的同時擁有國有資本經營預算的編制權,才能實現國資委的兩權合一,同時實現政府國有資本出資人職能與政府公共管理職能的分離,這也有利于政企分開、政資分開,推動國有企業完善現代企業制度。



(五)把出資人公司治理與國資監管混同的誤區 


中國國資委的定位到底是出資人還是監管者,目前一個誤區是把出資人的公司治理和公司監管之間進行了混同,沒有區分開國資監管的3 種不同概念:一是所有者監管,實質是公司治理,是指出資人或股東對所屬公司的監督和管理;二是政府監管,是政府及其特設部門作為公共管理者,對所有公司進行的監管,目的是保障公平競爭;三是國有資本監督管理,必須跳出單個股東出資人對其所屬公司監管范疇,依托國家所有者身份對國有資本的戰略規劃布局、國資預算統計、人事委派等全局性問題進行統一的系統內管理,這種監管屬中國特色。


有了這個監管區分,才能清楚地明白所謂將整個國資委按照新加坡模式改造成“淡馬錫”式的“一家投資控股公司”也是一個選擇誤區,中國國資委定位不能單一化地只做“監管者”或者只做“出資人”,而是必須系統考慮,重視兩種身份,發揮兩大作用。


三、中國國資改革的創新模式


中國國資改革的關鍵,一是找準國有資產的定位和發展方向;二是厘清國資委、財政部、發改委三者的關系;三是明確國有資產監管機構和運營機構分設不同主體;四是要從公益性國有企業和營利性國有資本兩個維度,切實把分類監管制度落地。中國國資改革的創新路徑是要讓國資作為國有資本的統一監管者,同時逐漸“隱居幕后”,把國有資本投資公司作為國有資本的直接出資人,成為與外資、民企處于平等地位且無法律差異的,并對股份公司進行控股和參股的股東主體。在國家出資和控股的企業總體股份中,國有資本只是其中一類,因此無論是國資委履行應有的監管者職能,還是國有資本投資公司履行對實體企業的出資人職責,都只針對國有或國控企業中的國有資本,而不是簡單地將國有或國控企業整體都納入監管統計口徑,未來的國資委改革必須真正實現從國企監管向國資監管的跨越。


(一)構造統一的營利性國資監管者 


首先,國資委需要從央企出資人向營利性國資監管者轉型,實現對營利性國資的統一監管。國資監管與政府監管、所有者治理不同,依據國資委作為國家特設機構與所有者職能結合的屬性,國資委的監管對象是國有資本,目標是國家所有者權益最大化(詳見表2)。目前國資委既承擔著國有資產監管者的職責,又擔任97家實業類中央企業的出資人,現實中,作為國有資產的監管者,國資委卻種著其他部門的“自留地”,客觀上無法履行對金融、教育、衛生、科技類國資的統一監管。由于國資委履行出資人職責,部分央企在參與國際競爭時,被認為與其他央企之間存在共同股東和關聯交易,并受國家行政干預,不利于參與國際競爭。國資委面臨著作為監管者無法實現統一監管,作為出資人又管得過細的兩難境地,因此第一要務就是確立國資委作為營利性國資統一監管者的定位(詳見圖2)。



其次,對應不同性質的國家財產,應分別分配到不同部門進行管理。事業單位資產如果以營利為目標就該納入國資委管理,對非經營性的國家財產和不追求營利目標的國有企業單位應納入財政部管理。同時,對于不同性質的國有資產,在管理過程中隨著性質的變化,也應同步完成監管部門的轉換,比如自然資源完成了開發進入市場,成立了國有資本介入的公司,則其監管部門就應該從自然資源部轉移到經營性國資委(詳見圖3)。



再次,建立統一的國家財產法為國資改革保駕護航。日前,中共中央印發《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》,要求加強人大國有資產監督職能。但是責任人、管理人還是沒有明確,要真正實現國有資產監督,必須先做到科學分工、明確責任,實現權責一致,才能實現國有資產的統籌監測。中國在經營領域有龐大的國有資本,應當建立統一的國家財產法。


(二)建設三層次國資管理體系 


國資管理體制必須從國資委目前一個部門雙重職能出發,將國資委“一身兩任”轉變為通過組建國有資本投資公司,實現國資委系統內的“兩身兩任”。利用兩類機構、兩種身份、履行兩種職能,將履行統一監管者職能的國資委和行使直接出資人權利的國有資本投資公司進行徹底區分,實現監管統一與出資人多元化的并不悖,構成國有資產管理的3個層次(詳見圖 4),且監管層、出資層和經營層的職責分工應予以明確(詳見表3)。





第一層是代表中央的國務院國資委和兩級地方國資委。作為各級政府授權的國資監管者,制定國家或地區國有資本戰略布局規劃,編制國有資本經營預算,同時任命國有資本投資公司的董事。


第二層是國有資本投資運營公司。作為國有資本的資本運營機構,直接履行出資人(股東)的職責,主要負責國有資本的投資經營和存量資本的流動與重組,這類公司應保持國有獨資形態,僅以股東身份從事國有資本的經營管理。


國有資本投資公司有兩種組建模式,一是由存量的集團公司改組而成,二是把國有企業進行科學合理地分類、規劃,把行業接近、規模相對較小的多家國企進行梳理與整合,通過“二合一”、“三合一”,在其上層重新構造國有資本投資公司。這一層的公司要以純粹控股公司(pure holding)為主,直接作為第三層實體企業的股東。第三層是享有獨立企業法人財產權,國家參與出資的實體企業(包括國有控股、參股企業),這類企業從事具體的生產經營活動。


需要指出的是,隨著國資改革的逐漸深入和混合所有制經濟的不斷發展,對第三層國家出資的實體企業應該有更寬泛的理解。事實上,在一個公司集團里面,不僅有集團公司、母公司、子公司的區分,還有子集團的概念,即位于第三層的國家出資實體企業依然可以通過股權連結實現對第四層、第五層子公司的管理和控制,從而形成在法人股份連接紐帶基礎上的集團控股公司的資本管理。 


(三)明確國資委的主要職責 


在國資委對營利性國資統一監管的模式下,構建國資委系統,并將國資委的出資人職能讓渡給國有資本投資公司行使,國資委作為國資監管者的職能定位將主要體現在以下4 個方面。


1.國有資本戰略布局與規劃的主導者


國資改革的趨勢是逐步厘清政府和市場的關系,國資委雖然要從對國企具體經營事務中脫離出來,但仍應該作為國有資本宏觀戰略布局和規劃的主導者。合理布局關系國家經濟、政治發展和穩定的戰略性產業,逐步主動布局戰略性新興產業領域,把握國家發展的大方向不偏移。國資委在進行國資布局和規劃的過程中,并不直接干預企業的經營決策,而是要以促進國民經濟發展為出發點和落腳點,主要運用市場機制,由企業自主決定投資方向,讓投資效益成為引導資源流向的決定性因素。


2.國有資本經營預算權的編制者


就國資管理而言,預算和規劃是國資布局的“兩條腿”,國資規劃必然需要資金的匹配。政府作為國有資本所有者,應建立起獨立于公共預算之外的國有資本經營預算。國資委需要授權以全面掌握經營性國有資本的收支及資產負債情況,建立這個獨立賬本是確保國有資本保值增值的制度性基礎。


3.國有資本投資公司的管理者、


在新型國資管理體制下,國資委需要向國有資本投資公司派駐董事行使股東權利,以實現對國有資本投資公司的管理。一方面,國資委對國有資本投資公司賦予較大的經營決策自主權。另一方面,國資委保留對國有資本投資公司的部分人事任命權、重大事項決策權及財務審核權。


4.國有資本安全的維護者


中央始終保持對國有資產監督和維護的重視,除了企業內部需要有一個完整的監督體系,而國資委則要做監督體系是否搭建、是否有效的評價者。具體國資委應重點做好以下5 個方面的工作:一是明晰產權關系,強化產權登記檢查和日常管理;二是加強資產核對,尤其是企業凈資產核定和資產損失認定,規范資產評估;三是通過推動國有資產進場(產權交易所)交易和競價交易制度,使國有資產轉讓在公平競爭中展開;四是規范工作流程,推動監管工作法治化、標準化、常態化;五是做好國有資產收益收繳工作,嚴格規范資產處置和擔保行為,保障國有資產的安全與完整。 


(四)組建國有資本投資公司和運營公司 


近年來,國家已經在開展組建若干國有資本運營公司和改組有條件的國有企業為國有資本投資公司(以下簡稱“兩類公司”)的探索,主要就是推動資源依據市場規則和效率最優進行配置,由國資監管機構對其進行出資、監管、授權,通過“兩類公司”構建政府和企業的“一臂之距”(楚序平等,2017)。國有資本投資運營公司是在國資委和實體企業之間組建的國有獨資的、專門從事國有資本經營的特殊形態的法人,是連接國有資產管理部門和國家出資企業的紐帶。國有資本投資運營公司具體可分為3 類:國有資本投資公司、國有資本運營公司和大型企業的集團公司,這些公司主要有3 個特點。


第一,原則上保持國有獨資形態。公司與股權多元化的實體企業相區別,其處于“三層次”結構的中間層,發揮承上啟下的作用,既接受國資委的監督和管理,又發揮國有資產出資人的作用,例如通過向控股、參股企業派駐董事行使重大人事任命權。


第二,從運營模式上是純粹型控股企業,以股東身份從事國有資本的經營管理和運作,而不從事具體的產品經營。類似中國的匯金公司、新加坡的淡馬錫公司。


第三,追求營利作為主要目標,把具有公共事業職能不進行利潤考核的企業交由其他監管部門。

國有資本投資運營公司有改組和新建兩種方式,現實中應以改組為主,新建為輔,節省組建成本,避免疊床架屋。 


(五)推動現代公司法人制度改革 


現代規范科學的公司法人制度,包括企業的股權結構和公司治理結構兩個層面。前者將隨著混合所有制的推進逐步完善,后者則是目前國家出資企業在現代公司制度建設中始終沒有得到解決的難點,黨的組織系統和國資委對監管企業的人事任免體制和機制有待完善。


現實中,許多國家出資實體企業沒有通過董事會而由組織部門和國資委直接為央企統一招聘高管職位,這種模式脫離了一般現代股份公司的做法,也容易在國際經濟競爭中招至詬病。此外,許多企業已經公開上市,如果在人事任免程序上不經董事會的程序,由黨的組織部門和國資管理部門直接任免,容易引發資本市場上對央企信息披露不規范的質疑。如何在企業負責人的任免中既遵循的市場程序,又落實黨管干部、黨管人才的原則,黨組織的工作應該是確定標準、規范程序、參與考察、推薦人選(彭華崗,2018)。


國家出資實體企業的人事聘任制度,黨的組織部門和國資監管部門,可通過國有資本投資公司這一出資人代表,按照現代股份公司的規范程序,向企業推薦董事和其他高管人選,通過國有資本投資投資公司這一大股東來控制實體企業董事會,進而以大股東提名的方式,實現公司的人事任免。國資監管部門進一步放權擴大央企董事會的職權,國務院辦公廳2017 年印發的《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》提出,到2020 年國有獨資、全資公司全面建立外部董事占多數的董事會。該意見也體現出國資改革中完善董事會建設的決心。國家出資實體企業對職業經理人進行市場化選聘也勢在必行,對于營利性國家出資企業的高管一是要改委派模式為選聘模式,二是應采取市場化的薪酬激勵制度,以使他們能夠按照市場化準則與外資、私企的高管開展公平競爭。

四、國資改革創新模式的實施步驟

未來3 年是國企改革關鍵的歷史階段,國企改革將迎來“重大拐點”,要以落實國企改革3 年行動方案為契機,著力提升國企改革綜合成效。在不同發展階段,應分步實施國資國企改革。


第一階段,推進國有企業分類改革,將公益性國企和營利性國資分開,其標志是公益性國企歸財政部管,營利性國資歸國資委管。這一步計劃要落實到具體操作上,也就是金融行業的國資應該劃歸給國資委,公益領域履行社會職責、保障民生的特殊行業的國資應該劃歸給財政部,在公益性國企和營利性國資分類的基礎上實現管理。


第二階段,在國資委管營利性國有資本的背景下,把三層次理論落到實處,核心在于把國資委和國資委系統分開,國資委代表國家履行國有資產監管職能,集團公司改組或新設而來的國有資本投資運營公司要以純粹控股公司為主,納入國資委系統。這類純粹控股公司的人事可由國資委任命,控股公司和第三層次的實體企業之間要界面明確。實現國資委從監管者、出資人一身兩任向國資委做監管者、國有資本投資運營公司做出資人兩身兩任的跨越。在此基礎上,第三層次實體企業要真正推進職業經理人選聘和薪酬制度,激發企業內部活力。


第三階段,真正把國資委系統下的競爭領域的企業推向市場,完善現代股份公司制度,參與市場公平競爭;而財政部的國企在一些特殊公益領域將長期存在,可以成立企業司、資產司形成配套協同的行政管理體制。在實踐基礎上,還應修訂《企業國有資產法》,要把兩類國資、國企加以明確。隨著改革的深入,很多主要依靠政府補貼的事業單位也會實行產業化和市場化改革,例如教育和醫療產業,市場化的改革完成,就應該以競爭領域資本的形態將其劃歸國資委。3 年行動方案是一個動態過程,需要總體設計,但也需要在總體設計下推動,走出國有資本與現代市場經濟相對接、相融合的新模式。


 

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